法治是反腐敗最有效的手段,也是反腐敗體制機制創新的重要保障。深入推進法治反腐、加強反腐敗體制機制創新和制度保障是一項系統工程,不可能一步到位和一蹴而就,應當堅持求真務實、大膽探索,統籌協調、循序漸進,由簡到繁、由易到難,步步為營,積小勝為大勝
  □趙秉志
  深入推進法治反腐
  需要體制機制創新
  反腐敗關係人心向背和黨的生死存亡。黨的十八大以來,新一屆中央領導集體高舉反腐敗大旗,更加科學有力地防治腐敗,堅定不移把黨風廉政建設和反腐敗鬥爭引向深入,響亮地提出要“把權力關進制度的籠子里”,要求反腐敗堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打,有腐必反、有貪必肅,不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤,吹響了我國新一輪反腐敗的號角。2013年11月召開的十八屆三中全會,從多個方面對加強反腐敗體制機制創新和制度保障作出了科學部署,對新形勢下的反腐倡廉建設提出了新要求。2014年10月召開的十八屆四中全會又勾勒了法治反腐的藍圖,對我國反腐工作進一步朝著法治化、制度化方向邁進,具有十分深遠而積極的意義。近日,已提交全國人大常委會首次審議的《刑法修正案(九)(草案)》也進一步完善了反腐敗的制度規定,包括修改貪污受賄犯罪的定罪量刑標準,加大對行賄犯罪的處罰力度,嚴密懲治行賄犯罪的法網等,為懲貪肅腐提供強有力的法律支持。可以預見,上述黨的全會通過的決定關於反腐敗的部署和相關舉措,以及《刑法修正案(九)(草案)》對反腐敗制度規定的修改,必將在我國掀起新一輪強勁的反腐敗浪潮,對新時期的反腐敗工作將產生重大而深遠的積極影響,我國反腐敗和廉潔政治建設的前景必將是光明的。
  反腐敗一直是黨內外議論較多乃至社會大眾長期關註的熱點社會問題和法治問題。當前,我國反腐敗主要的問題是反腐敗機構職能分散、形不成合力,反腐敗體制機制尚不健全,有些案件難以堅決查辦,腐敗案件頻發卻責任追究不夠。因而加強反腐敗領導體制機制創新和制度保障,夯實不敢腐、不能腐、不想腐的制度基礎和法治基石,乃是非常必要和十分重要的。而深入開展反腐敗鬥爭,加強反腐敗體制機制創新和制度保障,需要高度重視運用法治思維和法治方式,註意發揮法治的引領和推動作用。法治是反腐敗最有效的手段,也是反腐敗體制機制創新的重要保障。深入推進法治反腐、加強反腐敗體制機制創新和制度保障是一項系統工程,不可能一步到位和一蹴而就,應當堅持求真務實、大膽探索,統籌協調、循序漸進,由簡到繁、由易到難,步步為營,積小勝為大勝。
  關於加強我國反腐敗
  體制機制創新的建言
  在法治反腐的新形勢下,如何進一步加強我國反腐敗體制機制創新,推進反腐敗的制度化、規範化,作為刑法學者,筆者著重談四點思考和建議,供有關方面參考和專家學者們批評商榷:
  一、應當考慮制定一部綜合性的專門反腐敗法,以集中確立我國反腐敗的體制機制、實體規則、程序運行等主要內容。我國目前懲治和預防腐敗法律規範體系存在的反腐立法分散、反腐法網不夠嚴密、刑事規制範圍較為狹窄、程序運行不夠順暢、相關規範可操作性不強等問題,已在一定程度上影響了懲治和預防腐敗的效果;我國在反腐敗鬥爭的長期實踐中形成的行之有效的政策、措施、經驗等,也有很多需要上升為法律規定或者提升規範效力層次,使之運用具有法律依據。這些都使得我國現階段迫切需要制定一部長期穩定、科學有效的專門反腐法律,作為我國開展反腐敗工作的法律依據,從而使法治反腐有章可循、有據可依,增強反腐的實效性、嚴肅性、長期性和穩定性,以確保反腐鬥爭在法治的規制下走得更長、走得更遠,確保反腐政策不因時而異、因人而變。
  《反腐敗法》的制定要以中國特色社會主義法治理論和反腐倡廉理論為指導,從我國基本國情出發,同反腐敗鬥爭的現實需要相適應,註重總結和遵循同腐敗現象作鬥爭的客觀規律,積極借鑒境外反腐有益法治經驗,使之成為一部符合實際、務實管用、與時俱進的反腐“基本法”。
  二、要重視進一步理順紀委與檢察機關的關係,切實完善紀委與檢察機關辦理腐敗案件的銜接協調機制。目前紀委與檢察機關的關係特別是在辦理腐敗案件的銜接協調上還存在一些問題,需要進一步改進完善。反腐敗工作由黨委領導,紀委組織協調;檢察機關作為查處腐敗案件的司法機關,要求服從黨委領導,尊重、配合紀委的工作。這種反腐敗體制,符合當前我國國情,需要堅持。但是,應當明確紀委與檢察機關的關係,不是領導與被領導的關係,而是協調與配合的關係。
  在以往的反腐敗鬥爭中,有人主張紀檢部門與檢察機關“聯合辦公”,共同處理腐敗案件;有人主張公、檢、法各部門提前介入紀檢部門查處的重大違紀案件,便於以後連線跟蹤查處腐敗犯罪案件等。對於這些主張,法學界法律界的主流觀點不贊同,筆者也不贊同。查處腐敗犯罪案件,是以國家的法律為依據,應當由檢察機關來承擔;查處腐敗違紀案件,是以黨章和黨紀為依據,必須由紀檢部門來承擔,兩個系統各司其職,不能合在一起。
  一方面,應當在制度上劃清楚紀檢部門調查案件與檢察機關立案偵查案件之間的界限和標準,明確各自的案件管轄範圍,不能違反法定程序。禁止檢察機關借用紀檢部門的“雙規”措施完成司法審查任務,迴避《刑事訴訟法》規定的法定辦案期限,嚴重損害犯罪嫌疑人的合法權利。紀檢部門也不得借用檢察機關的刑事強制措施輔助辦案,混淆一般違紀違法和腐敗犯罪的界限。紀律審查行為與刑事立案審查行為無論在名義上還是在實質上,都應絕對分開。
  另一方面,應當打破黨員幹部特別是高級幹部腐敗犯罪案件由紀檢部門先行立案調查的慣例,確立雙向案件管轄和移送制度。具體分兩種情況:(一)在檢察機關先行發現腐敗線索或者證據的情況下:若行為人的腐敗行為明顯已屬涉嫌觸犯刑法的,可由檢察機關直接立案偵查,按照刑事訴訟程序進行,待人民法院定案後,可將裁判文書抄送紀檢部門,再由紀檢部門直接給予“開除黨籍”等紀律處分;若經檢察機關追訴發現行為人的腐敗行為尚未到達犯罪的程度,不符合刑事立案條件的,檢察機關應及時將案件移送紀檢部門處理。(二)在紀檢部門先行發現腐敗線索或者證據的情況下:只要行為人的腐敗行為達到違紀程度的(包括犯罪),可直接給予相應的黨紀處分。如果行為人的腐敗行為已涉嫌腐敗犯罪,則紀檢部門在予以黨紀處理後,應及時把涉嫌腐敗犯罪的材料移交給檢察機關,由檢察機關依法立案偵查。紀檢部門把涉嫌腐敗犯罪的案件移交給檢察機關後,要尊重檢察機關的辦案自主權,不應再作任何過問和干預。
  三、要組建一支境外追逃追贓的跨部門的反腐特別偵查隊伍。近年來腐敗分子攜款潛逃境外現象相當突出,成為新形勢下腐敗犯罪的一個突出特點,引起了全社會的廣泛關註。反腐敗不僅國內要“打虎拍蠅”,還要重視海外“獵狐”。腐敗分子潛逃出境,不僅降低了法律威懾力,損害國家司法主權,而且已成為有效懲治腐敗犯罪的一大障礙,勢必會刺激更多的腐敗分子鋌而走險、亡命天涯,形成惡性循環。因此海外“獵狐”非常重要,而且比國內目標巨大的“老虎”和無處不在的“蒼蠅”更加難打。
  鑒於境外追逃追贓的知識性、專業性和國際性較強,不僅要熟悉本國的法律制度、追逃追贓訴訟程序,還要瞭解和研究相關國家的法律制度、追逃追贓的民事和刑事程序,並且熟練掌握刑事司法協助或國際合作的業務。相關工作涉及檢察、審判、外交、公安、司法行政、財政、國資委等部門,因此建議由上述相關部門抽調一批懂法律、懂外語、懂境外追逃追贓事務的專門人才,在國家層面組建一支跨部門組成的境外反腐特別偵查隊伍,增強境外追逃追贓快速反應和整體作戰能力,從而提高境外反腐追逃水平。反腐特別偵查隊伍的職責是:組織、指揮、指導針對我國公職人員在境外潛逃案件的偵查和調查,特別是組織開展重點個案的追逃追贓;辦理境外追逃追贓調查取證、刑事司法協助以及與腐敗犯罪嫌疑人接觸勸返等;推動建立追逃追贓國際合作網絡等事務。
  四、建議研究合併國家預防腐敗局和最高人民檢察院反貪總局,成立國家反腐敗總局。十八屆三中全會對健全反腐敗領導體制和工作機製作出了重要部署,十八屆四中全會又為完善懲治和預防腐敗體系、實行法治反腐指明瞭方向。針對目前我國反腐敗機構職能分散、形不成合力這一突出問題,建議經過研究論證合併均承擔反腐職能的國家預防腐敗局和最高人民檢察院反貪總局。國家預防腐敗局屬入國務院直屬機構序列,最初成立是為履行《聯合國反腐敗公約》規定的義務,其職責主要是預防腐敗,而最高人民檢察院反貪總局屬於最高司法機關的內設機構,在實際工作中偏重查案辦案,也負有預防腐敗的職責,兩者職責存在交叉、力量分散,一個偏重預防,一個偏重懲治,完全可以考慮合併,畢竟反腐敗是懲治腐敗與預防腐敗的統一,須臾不可分割。
  近來,中央批准最高人民檢察院成立新的反貪總局,將反貪總局的級別提升為副部級,合理劃分了紀委和檢察院的職責分工,優化了內部機構設置,充實了辦案力量,對於反腐工作深入開展具有十分重要的意義。在此基礎上,若能進一步推進反腐敗體制機制創新,將新設立的反貪總局與國家預防腐敗局合併,成立國家反腐敗總局,統一擔負腐敗犯罪的懲治和預防工作,必將明顯提高腐敗案件的查辦力度、效率和反腐工作的法治化水平,也能更好地適應反腐敗鬥爭新形勢的需要,對我國反腐工作全局勢必會產生不可估量的正向推力。
  (原標題:關於加強反腐敗體制機制創新的思考和建言)
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